15.02.2013: Rettung oder Abwicklung der kommunalen Selbstverwaltung? Eine Analyse von Lars Holtkamp

Quelle: Ruhrbarone vom 15 Februar 2012, Robin Patzwaldt
(http://www.ruhrbarone.de/ueber-entschuldungsfonds-staerkungspakte-und-schutzschirme-rettung-oder-abwicklung-der-kommunalen-selbstverwaltung/)

Der Politikwissenschaftler Prof. Dr. Lars Holtkamp ist Inhaber eines Lehrstuhls an der Fernuniversität Hagen. Eines seiner Schwerpunktthemen ist Haushaltspolitik. Privat engagiert er sich seit Jahren für die Partei Bündnis 90/ Die Grünen im Waltroper Stadtrat.

Auch hier bei den Ruhrbaronen sind in den letzten Jahren schon einige Texte von ihm erschienen.

Ich selber hatte zuletzt Ende 2012 die Gelegenheit ein kurzes Interview mit ihm zu führen, in welchem wir auch bereits kurz auf das Thema des Stärkungspaktes zu sprechen kamen.

Nun wird in der nächsten Ausgabe der Zeitschrift ‚AKP‘ (der Zeitschrift für Alternative Kommunalpolitik) ein, wie ich finde, sehr interessanter Artikel von ihm zu diesem Thema erscheinen, welchen wir auch hier bei den Ruhrbaronen veröffentlichen dürfen, und den ich Ihnen an dieser Stelle auch nicht vorenthalten möchte:

„Über Entschuldungsfonds, Stärkungspakte und Schutzschirme – Rettung oder Abwicklung der kommunalen Selbstverwaltung?

Mit fortschreitender Haushaltskrise wurde der Ruf der kommunalen Spitzenverbände nach Schuldenhilfen immer lauter. Insbesondere sollte durch Landes- und Bundeshilfen die immer weiter aus dem Ruder laufende Kassenkreditproblematik unter Kontrolle gebracht werden. Mittlerweile hat fast jedes Bundesland einen kommunalen Entschuldungsfond bzw. Schutzschirm oder Stärkungspakt. Halten diese neuen Schutzschirme tatsächlich, was sie versprechen und was müssen die Empfängerkommunen dafür tun, um in den „Genuss“ dieser Hilfen zu kommen?

Zunächst ist es wichtig festzuhalten, dass die Schuldenhilfe den Kommunen in aller Regel nicht freigiebig als Geschenk präsentiert wird, sondern von den Problemkommunen wird erwartet, dass sie ihre eigenen Konsolidierungsbeiträge erbringen und sich unter eine verstärkte Haushaltsaufsicht stellen. Diese eingeforderten Gegenleistungen sind prinzipiell nachvollziehbar. Nicht alle kommunalen Haushaltsprobleme sind durch Bund und Länder entstanden, sondern in vielen Kommunen gibt es auch einen kleineren Teil hausgemachter Probleme, die nicht vom Entschuldungsfonds und vermeintlich reichere Kommunen abgedeckt werden sollten. Es wären sicherlich die falschen Anreize, wenn schlecht wirtschaftende Kommunen als Belohnung Schuldenhilfen ohne Auflagen bekämen.

In der Regierungspraxis sind es aber wohl weniger diese ordnungspolitischen Erwägungen, die zu diesen hohen Eigenleistungen führen, sondern die Haushaltssituation vieler Bundesländer unter der grundgesetzlichen Schuldenbremse führt dazu, dass nicht genügend Landesmittel für den kommunalen Haushaltsausgleich zur Verfügung gestellt werden. Dementsprechend verweisen die Landesregierungen darauf, dass „den Rest“ die Kommunen selbst aufbringen müssen, um sich zumindest perspektivisch wieder dem Haushaltsausgleich annähern zu können.

Wenn man sich die Höhe der Förderung in den Bundesländern anschaut, die die Kommunen mit den höchsten durchschnittlichen Kassenkrediten pro EinwohnerIn erhalten, wird deutlich, dass die Bundesländer sehr unterschiedliche Wege gehen. Relativ günstig für die Kommunen sieht es noch in Rheinland-Pfalz aus, in dem die Förderung immerhin 63% der aufgelaufenen Kassenkredite ausmacht.

Schlusslicht sind Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen, in denen die Förderung nur ein Viertel der aufgelaufenen Kassenkredite ausmachen. In NRW kommt erschwerend hinzu, dass der dortige „Stärkungspakt“ keine freiwillige Veranstaltung ist, sondern knapp 10% der Kommunen gesetzlich verpflichtet wurden, an diesem Pakt teilzunehmen. Sie müssen einen Haushaltsanierungsplan anstelle der früheren Haushaltssicherungskonzepte aufstellen, um bis 2016 den Haushaltsaugleich durch Konsolidierungsmaßnahmen nachzuweisen.

Gelingt ihnen dies für diesen Planungszeitraum nicht, werden nicht nur die Schuldenhilfen entzogen, sondern im Gesetz wird ihnen direkt der Einsatz von Staatskommissaren – und damit der Verlust der kommunalen Selbstverwaltung –angedroht (Knirsch 2012).

Steuererhöhungen und Eingriffe in die Selbstverwaltung

Bei so kurzfristigem Konsolidierungsdruck und verhältnismäßig geringen Schuldenhilfen sehen viele Kommunen keinen anderen Weg, als die Grundsteuer B zu erhöhen. Das hat in NRW in gewissem

Maße Tradition, weil schon seit den 1990er Jahren die Aufsichtsbehörden unter Androhung von Nothaushaltsrecht und Entsendung von beratenden Sparkommissaren immer wieder Hebesatzerhöhungen durchsetzen (Holtkamp 2012).

Allerdings waren diese Erhöhungen immer noch relativ bescheiden.

Erst seit Herbst 2012 wird von den nordrhein-westfälischen Aufsichtsbehörden mit der Umsetzung des sog. Stärkungspakts der Druck auf die Kommunen massiv erhöht. Kommunen, wie die Ruhrgebietsstädte Hagen, Marl und Waltrop, die zuvor mit beratenden Sparkommissaren schon die tiefsten Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung hinnehmen mussten, werden durch den Stärkungspakt nun noch deutlich stärker in ihrer grundgesetzlich garantierten Hebesatzautonomie beschnitten. In der Stadt Hagen steigt so beispielsweise der Hebesatz der Grundsteuer B von 530 unvermittelt auf 750 v. H. in 2013. Dies ist kein Ausnahmefall, sondern im Durchschnitt steigen bei allen Stärkungspaktkommunen der Stufe 1 in nur einem Jahr die Grundsteuerhebesätze um fast 100 Punktean. Besonders massiv sind die Steuererhöhungen im Kreis Recklinghausen (z.B. Waltrop, Marl, Haltern, Dorsten), in dem die Haushaltsaufsicht alle Bürgermeister versammelte und nach schriftlichen Aussagen der Stadtverwaltungen massiv auf extreme Hebesatzerhöhung auf über 800 v. H. hinwirkte.1 Damit wurden die Hebesatzerhöhungen im Kreis nahezu „gleichgeschaltet“ und Hebesatzsatzungen bereits für die nächsten Jahre rechtsverbindlich festgelegt.

„Pimp my Haushalt“

Ein Blick auf die Grundsteuer B in allen bundesdeutschen Kommunen über 50.000 Einwohner zeigt, dass die Ruhrgebietskommunen damit zum Teil sogar den jetzigen Spitzenreiter Berlin (810 v. H.) überrunden werden. Bei der Grundsteuer werden sie deutlich vor Hamburg, München und Frankfurt liegen, die ihren BürgerInnen dafür eine deutlich bessere öffentliche Infrastruktur bieten können als die drei „Industriedörfer“ des Ruhrgebiets.

Immer höhere Steuern für immer weniger öffentliche Leistungen werden dauerhaft den Trend der Abwanderung aus dem Ruhrgebiet weiter verstärken, was wiederum die Haushaltsprobleme verschärfen wird. Insofern ist auch nicht abzusehen, dass durch diese kurzfristigen Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung die Problemkommunen saniert und damit zumindest langfristig wieder ihre Handlungsfähigkeit zurückgewinnen werden.

Zwar ist es den meisten NRW-Kommunen in den Haushaltsanierungsplänen gelungen den Haushaltsausgleich für 2016 nominell darzustellen, aber nach den Erfahrungen mit den seit 20 Jahren geschönten Haushaltssicherungskonzepten, sollte man das sicherlich nicht für bare Münze nehmen. So stellen die Regierungspräsidien als Haushaltsaufsicht zu den neuen Sanierungsplänen bereits folgendes fest: „Aber jeder weiß, dass die bisherigen Konsolidierungspläne oft von sehr optimistischen Grundannahmen ausgegangen sind, die sich sogar durch die der Planung zugrunde zulegende Erlasse ziehen wie etwa auch durch den Orientierungsdatenerlass und natürlich auch durch unsere Genehmigungspraxis“.2 Da wohl kaum für jedes Jahr bis 2016 damit gerechnet werden kann, dass immer die sehr optimistischen Annahmen (z. B. gute konjunkturelle Entwicklung) eintreten, erreichen die Mehrzahl der Stärkungspaktkommunen wohl nicht den Haushaltsausgleich und werden somit immer weiter unter Daueraufsicht stehen.

Trotz hoher Eigenleistungen und starker Eingriffe in die grundgesetzlich garantierte kommunale Selbstverwaltung ergibt sich für die meisten NRW-Kommunen also keine bessere Zukunftsperspektive, sondern bestenfalls langsamer wachsende Kassenkredite und Zinszahlungen.

Spaltung zwischen armen und reichen Kommunen

Im Ergebnis dürfte damit der nordrheinwestfälische Stärkungspakt sicherlich nicht die kommunale Selbstverwaltung stärken. Vielmehr ist zu befürchten, dass mit dem Pakt eine Hebesatzspirale in Gang gesetzt wurde, die auch andere Bundesländer anstecken wird, die zum Teil bereits bei ihren Schuldenhilfen darauf hinweisen, dass sich auch ihre Empfängerkommunen „an den höchsten Hebesätzen“3 orientieren müssen. Damit würde die Polarisierung des Städtesystems weiter forciert. In den altindustriellen Verliererregionen werden die Steuern für immer weniger öffentliche Leistungen weiter erhöht und dies wird die Abwanderung junger gutausgebildeter Familien – mit all ihren negativen Auswirkungen auf den Kommunalhaushalt– weiter verstärken. Von diesen Bevölkerungsverlusten dürften vorrangig reiche Regionen z. B. um München oder Stuttgart profitieren, die ihren Bürgern damit dauerhaft für weniger Steuern mehr öffentlich Infrastruktur (und mehr Arbeitsplätze) bieten können. Insofern ist für die kommunale Selbstverwaltung zu hoffen, dass die anderen Bundesländer nicht dem nordrhein-westfälischen Beispiel folgen werden und der Bund sich endlich stärker für eine bundesweite Lösung der Kassenkreditproblematik einsetzen wird.

Anmerkungen

1) In einem Abstimmungsgespräch mit der Bezirksregierung Münster habe die Aufsicht darauf hingewiesen, dass zur Genehmigung des Haushaltssanierungsplans nachgewiesen werden muss, dass „die Stadt alle Konsolidierungsmöglichkeiten (einschließlich Steuererhöhungen) in vollem Umfang ausgenutzt hat. Unter voller Ausnutzung der Konsolidierungsmöglichkeiten einschließlich Steuererhöhungen wird dabei ein Steuersatz von 825 v. H. bei der Grundsteuer B verstanden“ (Rat Waltrop Sitzungsvorlage 2009-14/0621vom 3.6.12).

2) Bezirksregierung Münster 2013: Rede des Regierungspräsidents zum Neujahrsempfang, download unter http://www.bezreg-muenster.nrw.de/startseite/service/Vortraege_Reden_Grussworte/Download/2013/RP_Neujahrsempfang_2013.pdf

3) Hessisches Innenministerium 2012: Haushaltskonsolidierung und Schutzschirmkommunen –Leitfaden für konsolidierungsbedürftige Gemeinden und Gemeindeverbände, Wiesbaden.

 

Literatur

Holtkamp, Lars: Verwaltungsreformen. Eine problemorientierte Einführung in die Verwaltungswissenschaft. Wiesbaden 2012.

Knirsch, Hanspeter: Zur Genehmigungsfähigkeit von Haushaltssanierungsplänen nach dem nordrhein- westfälischen Stärkungspaktgesetz. Der Gemeindehaushalt 2012: 97-100.

Stolzenberg, Philipp / Heinelt, Hubert: „Die Griechen von NRW“. Kommunale Rettungsschirme der Bundesländer. dms 2/2013, im Ersch.“

Der Text von Prof. Dr. Lars Holtkamp erscheint in ähnlicher Form demnächst auch in der AKP – der Zeitschrift für Alternative Kommunalpolitik. http://www.akp-redaktion.de/